La réforme de la protection judiciaire des personnes âgées

Nous attendions une réforme avec impatience, tant le système actuel de protection judiciaire nous semble totalement inadapté à la problématique des personnes âgées.

Or, que dit le Ministre ? :

Le texte s’ouvre sur un surprenant exposé des motifs.

A l’origine, ces textes ne devaient concerner que quelques milliers de personnes : soit dans le cadre de la tutelle, les personnes particulièrement fragilisées par un lourd handicap mental ; soit celles nécessitant un accompagnement social et éducatif individualisé, relevant alors de la tutelle aux prestations sociales.

Or, les diverses études menées au cours des années 1990 ont montré les dérives progressives du régime de protection des majeurs et son incapacité à répondre aux besoins croissants des personnes vulnérables.

Aujourd’hui, plus de 600.000 personnes, soit 1% de la population française, sont placées sous un régime de protection juridique, auxquelles il faut ajouter les 67.000 adultes relevant d’une mesure de tutelle aux prestations sociales.

Vous l’avez-vous-même relevé, selon les projections de l’institut national d’études démographiques, le nombre des personnes protégées devrait être de 800.000 en 2010 et pourrait même avoisiner, si la fréquence des placements se maintient, un million de personnes.

Cette croissance s’explique pour partie par l’allongement de l’espérance de vie ainsi que par l’attention plus importante portée par notre société au handicap et à la maladie mentale.

Au-delà néanmoins de ces explications démographiques et sociétales, force est de constater que la protection judiciaire des majeurs s’est écartée de sa finalité.

En effet, face à l’augmentation de la précarisation et à l’exclusion qui en résulte, nombre de mesures de protection juridique sont prononcées à des fins d’accompagnement social, indépendamment de toute altération des facultés.

Surprenant, cet exposé des motifs, parce qu’il traite de deux points entre lesquels on peine à trouver un lien. La protection judiciaire des personnes vulnérables pose en effet a priori deux questions :
 La première est de savoir s’il n’y a pas trop de personnes protégées.
 La seconde est de savoir si les personnes protégées sont les bonnes.

Et ce que le Ministre nous dit, c’est d’abord qu’il y a beaucoup de personnes sous protection, et que cela est lié à la démographie. Il nous parle clairement ici des personnes âgées. Mais il ajoute qu’il y a une dérive du système, qui vise à compenser la précarisation des plus faibles, et il parle à ce sujet de dérive ; cela existe peut-être, mais n’a aucun rapport avec les questions de démographie.

Mais alors, quel va être le but de la réforme ?

Voici que le Ministre poursuit son exposé de la situation.

Il s’agit là très souvent d’un palliatif des insuffisances des dispositifs sociaux. Or, non seulement ces mesures entraînent une restriction de droits injustifiée, mais le plus souvent elles ne permettent pas de régler les difficultés des personnes concernées. La tutelle ou la curatelle les déresponsabilisent dans l’organisation économique et sociale de leur vie.

L’inflation de ces mesures liée au non-respect ou au contournement des principes édictés par la loi de 1968 compromet le suivi réel des dossiers. Elle hypothèque le retour à l’autonomie sociale de nombreuses personnes et rend la protection judiciaire de ceux qui en ont réellement besoin parfois illusoire, voire source d’abus.

Enfin le coût de cette protection, toujours croissant, est à la charge de la collectivité publique, qui néanmoins ne dispose pas des moyens juridiques pour assurer un contrôle efficace.

Tout ceci doit changer.

La suite du propos est donc claire : il y a des gens qui utilisent la protection judiciaire pour échapper à leurs responsabilités, et il s’agit de mettre un terme à ces abus, tout en réduisant le coût de fonctionnement des services de protection judiciaire. Voilà qui ne peut qu’accroître notre inquiétude : ce que nous espérions, nous, c’est une refonte du système de protection judiciaire capable de proposer des régimes plus adaptés aux besoins des personnes âgées ; et le Ministre nous parle, si on comprend bien, de ces mauvais citoyens qui, avec la complicité de travailleurs sociaux plus ou moins dévoyés, détournent le système de protection pour échapper à leurs dettes ; et il ajoute, ce dont pour ma part je ne me doutais pas, qu’il y en a beaucoup.

La réforme globale engagée par le gouvernement a ainsi pour objectif de tracer une ligne de partage claire entre les mesures de protection juridique et les systèmes d’aide et d’action sociale, de rendre efficace chaque dispositif, et d’apporter à chaque personne la protection ou l’aide qui lui est nécessaire et adaptée.

Il s’agit en un mot de mieux articuler le dispositif civil, qui relève de l’autorité judiciaire, et les mesures sociales d’accompagnement essentiellement, menées par les départements.

On ne saurait, hélas, être plus clair. Notons en passant que le résultat, sinon le but, est bel et bien de transférer une charge nouvelle sur le budget des collectivités locales, selon un processus désormais classique.

Je voudrais maintenant vous préciser le contenu même de cette réforme, vous présenter les principes directeurs du dispositif de droit civil, et essayer de répondre par là-même aux nombreux points soulevés dans votre projet d’avis.

La réforme repose sur une nouvelle approche plus respectueuse des droits des personnes.

Ainsi, trois axes essentiels peuvent être dégagés :
 Recentrer la protection juridique sur les personnes atteintes d’une réelle altération de leurs facultés, (A),
 Renforcer et mieux définir les droits et la protection de ces personnes (B),
 Professionnaliser les intervenants extérieurs à la famille qui exercent la protection juridique (C).

A. Le premier objectif de la réforme est de garantir que la mise en œuvre d’une mesure de protection juridique sera strictement limitée aux personnes qui en ont besoin.

N’est-ce pas une réaffirmation bienvenue des droits du citoyen ? Ce le serait si on avait ici en vue ceux qu’on protège contre leur gré. Mais le Ministre vient de nous dire que son objectif est autre : il s’agit d’exclure de la protection ceux qui la demandent indûment.

Les principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité de la protection juridique, affirmés par la loi de 1968 doivent retrouver toute leur efficience.

Comme je l’ai évoqué tout à l’heure, nombre des personnes placées sous curatelle ou sous tutelle ne présentent pas de déficience mais sont en situation de détresse sociale et économique.

Là est le vrai scandale.

Avec la réforme, le placement sous un régime de protection juridique, en ce qu’il porte atteinte aux libertés et restreint les droits, sera réservé aux seuls cas suivants :
 D’une part, lorsque l’altération des facultés personnelles de l’intéressé sera médicalement avérée ; à cet égard le certificat du médecin expert devra être explicite et motivé, selon une nomenclature bien définie ;
 D’autre part, lorsqu’aucun autre mécanisme plus léger et moins attentatoire ne pourra être mis en œuvre.

Ceci ne concerne pas la question des personnes âgées. Il s’agit uniquement des mesures qui étaient prononcées

pour prodigalité, intempérance ou oisiveté.

Qu’en penser ? C’est difficile à dire. Les mesures prises pour ces motifs mettaient le corps médical un peu mal à l’aise : on sentait bien qu’il s’agissait d’une survivance du passé, et que bien souvent elles se prenaient sur des arguments bien litigieux. Mais d’un autre côté, le Ministre a-t-il bien pesé les conséquences de ce qu’il écrit ?

Il est arrivé à tout gériatre de recevoir un coup de téléphone du maire de sa commune, ou du capitaine de gendarmerie, le sommant d’hospitaliser et d’envoyer en maison de retraite le vieux célibataire qui vit depuis cinquante ans dans une cabane sans chauffage au bord de la rivière. Et le gériatre a eu beau faire valoir que les gens sont libres et que le vieux célibataire en question ne présente aucun signe de démence, il est bien rare qu’il ne se fasse pas d’une manière ou d’une autre placer devant le fait accompli. En ce sens la suppression de ces motifs de protection ne peut que le réjouir. Mais d’un autre côté on avait cru comprendre que l’alcoolisme est une maladie, et que parmi les vieux célibataires dont j’ai parlé plus haut il y en a un certain nombre dont l’incurie est pathologique ; tout comme il y a des vieilles dames qui sans pathologie psychiatrique ou dégénérative se cramponnent contre l’évidence à des conditions de vie qui les mettent en danger. Bref, si on supprime la prodigalité-intempérance-oisiveté, il faut savoir par quoi on va la remplacer.

(...)

Le Ministre décrit ensuite le mécanisme administrativo-judiciaire qu’il entend, justement, mettre à la place. Je n’ai pas eu le sentiment que ce mécanisme permettrait de répondre à ma question.

Dans la même logique de limitation du champ de la protection juridique, le juge ne pourra plus se saisir d’office, sur le simple signalement d’un tiers, intervenant social ou professionnel médical.

Cette pratique, qui représente plus des deux tiers des ouvertures de dossiers, est à l’origine de nombreuses dérives. A l’issue de la réforme, seuls pourront saisir le juge, les membres de la famille, une personne résidant avec le majeur, ou le procureur, après avoir éventuellement ordonné une évaluation médico-sociale de l’intéressé.

Ici j’ai le sentiment de trouver un amalgame surprenant.

Il est tout à fait vrai que le Juge des Tutelles se saisit souvent d’office. Mais pourquoi en va-t-il ainsi ? C’est ce qu’il faudrait voir. Rappelons par exemple que le médecin n’est pas autorisé à demander une mesure de tutelle. Pour ma part je n’en ai donc jamais demandé. Les certificats que je rédigeais étaient de simples signalements avec demande de sauvegarde de justice. Il appartenait au Juge de décider s’il en restait là ou s’il voulait vérifier qu’il ne valait pas mieux prononcer une autre mesure.

Il n’y a donc aucun rapport entre cette auto-saisine du Juge des tutelles et les abus que le Ministre dénonce. Et la suppression de cette faculté pourrait bien présenter un inconvénient terrible : car le gériatre connaît bien le cas de ces personnes âgées démentes qui n’accepteront jamais de demander leur mise sous tutelle et qui sont entourées d’une famille désunie ou négligente, quand elle n’est pas cupide. Sa seule ressource sera alors de signaler le cas, non plus au Juge comme il le faisait, mais au Procureur. On frémit à l’idée des délais que cela risque d’impliquer.

Par ailleurs, les mesures feront l’objet de révision périodique, le juge des tutelles devant revoir la situation au moins tous les cinq ans, ou avant sur demande de l’intéressé.

Enfin, la subsidiarité, c’est aussi se tourner vers la famille. Parce qu’en ce domaine, si la solidarité envers les plus fragiles est nationale et si la collectivité publique doit offrir un cadre juridique protecteur et un soutien concret, la solidarité est d’abord la question des familles.

Ce sont en effet les familles qui, les premières, sont confrontées à la vulnérabilité d’un de leurs membres et ce sont elles qui, le plus souvent assument et organisent sa protection. La famille est le premier lieu d’expression des valeurs de solidarité et d’humanisme.
Et dans nombre de cas, les règles de la représentation ou celles résultant des régimes matrimoniaux peuvent suffire à préserver les intérêts de la personne vulnérable.
Le juge devra donc examiner si des techniques juridiques moins contraignantes, comme la procuration ou la désignation d’un époux pour représenter son conjoint, lorsque celui-ci est hors d’état de manifester sa volonté, permettent de résoudre les difficultés de la personne vulnérable.

Voilà qui pourrait être intéressant. En toute première analyse, c’est tout de même lourd de dangers, quand on songe à certaines situations concrètes que, là aussi, tout gériatre a en mémoire.

(...)

B. Ce qui m’amène au cœur de la réforme : l’affirmation des droits de la personne vulnérable

Protéger la personne du majeur vulnérable et non plus seulement ses biens constitue une innovation capitale qui participe du respect des libertés fondamentales ainsi que des droits et de la dignité de l’homme.

Car, contrairement à ce qu’on a pu lire ici ou là, cette question n’avait absolument pas reçu de réponse définitive.

(...)

Cette nouvelle orientation se traduira au cours de la procédure judiciaire (1), mais aussi par la création de mesures conventionnelles de protection (2).

1. Le respect de la personne vulnérable nécessite d’abord qu’on lui donne la parole et que l’on associe sa famille au cours de la procédure

La mesure de protection juridique ne pourra être ordonnée par le juge qu’après l’audition de la personne concernée, qui pourra, je le rappelle, être assistée d’un avocat.

Je n’ai pas le sentiment qu’il s’agisse là d’une innovation. À moins que le Ministre n’entende ici que la présence du majeur à protéger deviendra obligatoire ; dans ce cas il serait utile de lui expliquer, d’une part que cette présence risque de n’être pas toujours une partie de plaisir, d’autre part qu’il lui appartiendra de dégager les budgets adaptés.

L’audience sera le temps fort de la procédure en permettant à la personne d’être dans toute la mesure de ses facultés, actrice des décisions qui seront prises. Ainsi, le juge devra l’informer, sous une forme appropriée à son état, des décisions envisagées, afin qu’elle puisse exprimer ses sentiments, notamment sur le choix de la personne chargée de protéger ses intérêts, l’organisation de son mode de vie ou sa prise en charge médicale.

Respecter les droits fondamentaux de la personne vulnérable, c’est également, dans la mesure où son état le permet, recueillir son consentement préalable, voire la laisser prendre elle-même les décisions personnelles qui la concernent, en particulier en matière de santé.

De même, il devra lui être rendu compte des actes faits en son nom.

Par ailleurs, toute personne pourra choisir préalablement celui ou celle qui serait nommé tuteur ou curateur, au cas où elle ne serait plus en mesure d’exercer ses droits et de défendre ses intérêts. Cette faculté sera également ouverte, par acte notarié, aux parents d’un enfant handicapé majeur.

Et lorsque le majeur n’aura pas pris de dispositions spécifiques, la famille et les proches seront privilégiés. Ainsi, le juge devra en principe désigner la personne vivant avec lui, ou à défaut, un membre de la famille ou un proche entretenant avec le majeur des liens étroits et stables.

La nomination d’un intervenant extérieur, mandataire judiciaire de protection des majeurs, dont je vous reparlerai tout à l’heure, ne se fera donc qu’en dernier recours. Enfin, même lorsqu’un tiers sera ainsi désigné curateur ou tuteur, la famille pourra être associée à la mesure, soit par la désignation en son sein d’un subrogé-curateur ou subrogé-tuteur, soit ayant accès, avec l’autorisation du juge, au comptes de gestion de la tutelle. Cette disposition répond, je le crois, aux préoccupations légitimes de votre Assemblée en ce domaine.

J’avais cru comprendre que c’était déjà le cas : on trouve en http://www.justice.gouv.fr/publicat/protectmajeurs.pdf page 8 : La tutelle comme la curatelle sont des charges publiques et obligatoires de sorte que, pour échapper à l’exercice de leur charge lors du jugement d’ouverture, le conjoint et les descendants du majeur protégé doivent justifier d’excuses fondées sur leur âge, leur maladie, leur éloignement, des occupations familiales ou professionnelles exceptionnellement absorbantes ou l’existence d’une autre tutelle.

2. Le respect de la personne vulnérable se traduit également par l’introduction dans notre droit de nouvelles mesures respectueuses de la volonté individuelle.

Je pense en particulier au « mandat de protection future ». La réforme introduit dans le code civil ce nouveau dispositif, directement inspiré des expériences conduites avec succès au Québec et en Allemagne.

Il s’agit de répondre à l’inquiétude des personnes soucieuses de prévoir l’organisation de leur protection pour le jour où elles seraient dépendantes et ne pourraient plus pourvoir seules à leurs intérêts.

Elles détermineront ainsi l’étendue et le contenu de la protection, qui pourra être aussi bien patrimoniale que personnelle. Ce mandat prendra effet lorsque l’incapacité aura été médicalement constatée. Le greffier en chef le rendra opposable aux tiers et son exécution sera contrôlée.

Deux formes seront possibles, qui n’auront pas les mêmes effets en matière patrimoniale :
 le mandat notarié permettra une protection juridique très étendue et pourra couvrir les actes de disposition du patrimoine, sous contrôle du notaire.
 le mandat sous seing privé donnera au mandataire les pouvoirs d’un administrateur légal sous contrôle judiciaire et sera limité aux actes conservatoires ou de gestion courante.

En aucun cas et quelle que soit la forme du mandat, les dispositions relatives à la protection personnelle ne pourront déroger aux règles de la protection judiciaire.

Cette faculté sera également ouverte aux parents d’un enfant handicapé majeur. Le mandat, prévu par acte notarié, prendra effet à leur décès ou si les parents ne sont plus en mesure d’assumer la charge de leur enfant.

Voici une bonne idée, en effet.

C. J’en arrive ainsi au troisième axe de la réforme : la professionnalisation des tuteurs et curateurs extérieurs à la famille.

(...)

Je ne détaillerai pas ce point, qui est intéressant mais n’a aucune chance de répondre à nos attentes quant à la protection des personnes âgées. Et le ministre conclut :

Ce projet, vous l’avez compris, entend procéder à une réforme globale. En effet, l’efficience de la protection des majeurs vulnérables implique une véritable synergie entre le dispositif civil et l’accompagnement social, sans lequel toute réforme serait vouée à l’échec parce qu’incomplète.

Si l’ensemble des acteurs de cette réforme le comprend et le veut, alors nous serons prêts à affronter dignement le défi majeur que pose le vieillissement de la population.

Car, comme vous le souligniez, le niveau de civilisation et d’humanité d’une société se juge à la manière dont elle respecte et apporte son soutien aux plus vulnérables parmi les siens.

Je ne comprends absolument pas en quoi le projet répond à cet objectif. J’ai dû mal lire.